英国科研经费多元化投入机制及对中国的启示（英国科研经费多元化投入机制及对中国的启示）
2020年初，英国与欧盟签订“脱欧”协议，双方进入“脱欧”过渡期。然而，从英国与欧盟关系的走势及英国内政外交的现实情况看，“脱欧”与新冠肺炎疫情对其的综合影响超出预期。英国经济形势仍不稳定：2020年英国经济萎缩11%，之后两年虽分别取得7.5%和4%的增长，但增速更多得益于从低谷的反弹而非发展动能强劲，发展不确定性仍然存在。特别是美国等西方国家应对本国经济问题和新冠肺炎疫情采取的宽松货币政策和财政刺激，导致通货膨胀率大幅上升，能源和原材料价格上涨。众多因素与“脱欧”后的影响相互叠加，使英国供应链面临考验，给“脱欧”后英国经济的发展带来巨大的挑战。
2021年7月，英国政府发布的“英国创新战略”提出了实现以创新为主导的增长的长期计划。这是英国政府应对“脱欧”、新冠肺炎疫情、新一轮工业革命和全球竞争等综合挑战而制定的一项国家战略，旨在通过做强企业、人才、区域和政府四大战略支柱，构建卓越的创新体系，将英国打造成为全球创新中心。英国政府提出到2024—2025财年将公共研发资金增加到每年220亿英镑，聚焦变革性研究和企业创新的支持、加大对人才的激励和吸引、建设世界一流基础设施等八大目标，着力打造健康高效的研发体系。确保到2030年实现英国作为科技超级大国地位的目标。英国科研经费多元化的投入机制及其政策转型的路径，对中国加快实现科技自立自强和建设科技强国具有一定借鉴意义。
/
一英国科研经费概况
1.1 英国科研经费投入情况
英国2021年科研经费总投入544亿美元，全球排名第7位，占国内生产总值（GDP）的比重约1.7%。长期以来，英国科研经费占GDP比重基本持平。在“脱欧”和新冠肺炎疫情的双重冲击下，英国科研经费投入仍保持稳定增长。2011—2020年英国进行了长达10年的科研预算保护和持续稳定投入，以支持其世界一流的研究基础；2011—2015年英国严格保持每年46亿英镑的资源性科学经费投入水平，2016—2020年，新增设总额15亿英镑的“全球挑战研究基金”（GCRF）和4亿英镑的“牛顿基金”（Newton Fun），分别用于解决全球面临的各种问题和开展同新兴发展中国家的科技创新合作。英国政府承诺，财政部承担原本由欧盟拨付的科研经费，确保科学家、大学科研人员和科研基础设施项目的政府科研经费投入保持原有水平。从研发活动类型来看，英国基础研究经费投入占科研经费投入的18.1%，应用研究经费投入占比超过40%，远远高于世界其他国家。
1.2 英国科研经费投入的国际比较
从2015—2021年各国的科研经费投入总体趋势来看，除英国科研经费投入保持稳定增长外，其他国家科研经费投入均以2019年为转折点，有不同幅度的下降（见图1）。但作为全球排名前10位的经济体，英国科研经费投入水平较低，在GDP中的占比也远低于韩国、德国、日本、美国和中国等国家。从政府科研经费投入方向来看，英国各方面的经费投入较为均衡，以2019年数据为例，英国在健康和环境方向、经济发展项目和大学基金项目的经费投入占比分别为31.7%、22.77%和24.73%；美国侧重健康和环境方向，占科研经费投入比重达56.81%；德国在大学基金项目中的经费投入最多，占比达40.77%；而韩国对经济发展项目的经费投入占比达49.35%。
1.3 英国科研经费支出年均增速
英国2021年科研经费支出为469亿英镑（折合美元约593亿美元），较2020年约增长29亿英镑，增长约6.6%，略高于2019年和2020年的增长水平（见图2）。自“脱欧”以来，英国政府宣布了多个增加科研经费支出的计划，目前英国的科研经费支出处于历史最高水平。在“建设全球科学超级大国”和“成为创新型国家”的目标指引下，英国政府确立了科学研究和科技创新在国家繁荣与安全中的核心地位，承诺到2027年科研经费支出占GDP的比重从1.7%提高到2.4%。
1.4 英国科研经费资金流向
英国科研经费的资金流向较为复杂。英国经济中不同组织向其他部门和本部门内的组织提供资金价值，包括海外资金。以2019年英国科研经费资金流向为例（见表1），科研总投入约385亿英镑，来自商业部门的研发经费占比约53.7%，政府、英国科研与创新署（UKRI）和高等教育基金委员会占比27.1%，最引入瞩目的是来自海外经费投入占比14.5%。商业部门作为科研活动的主体，科研经费支出占经费总支出的67.4%，但同时获得政府（包括UKRI）和海外的大量经费支持；政府及英国科研与创新署公共研发经费的资金主要流向英国的高校、英国科研与创新署的科研机构以及企业，部分资助非营利性私营机构。
/
二英国政府科研经费投入的结构分析
根据联合国世界知识产权组织（WIPO）发布的《2022年全球创新指数报告》，英国创新指数稳居世界第4位。英国在创新体系建设方面特征明显，为实现其科技创新实力和影响力位居世界前列提供了有力支撑。聚焦到经费投入方面有以下特征。
2.1 英国政府的科研经费投入
英国政府的科研经费投入主要通过中央政府及其各职能部门，在产业创新环境建设上的投入主要可分为3个部分。
一是英国科研与创新署的研发投入。截至2022年，英国商业、能源和产业战略部（BEIS）是英国宏观科技管理部门，负责政府科技政策和相关管理办法的制定，统筹科研经费预算，具体由2018年4月成立的非政府部门英国科研与创新署执行。英国科研与创新署由7个研究理事会、英国创新署（Innovate UK）和英格兰研究署（Research England）组成。7个研究理事会主要面向各自学科领域，资助境内的高校和科研院所；英格兰研究署主要面向企业提供竞争性的创新创业经费支持。
二是高等教育基金委员会的研发投入。这是英国极为重要的、具备研发能力的部门，主要向高等教育机构（HEIs）提供资金，供其开展各类研发活动。此外，英格兰研究署依据“卓越研究计划”评估结果向高校和相关学科发展提供资金支持。
三是英国政府及其他部门的科研经费投入。主要包括：英国卫生部对国民医疗服务体系（NHS）的临床研发资金投入，约占英国国内研发支出的9.5%；国际发展部（DFID）的研发支出约占3%；商业、能源和产业战略部（BEIS）及其他部门也有部分研发投入。其中比较有代表性的是英国创新与科学种子基金（UKI2S）。其由商业、能源和产业战略部，英国原子能机构，以及英国卫生安全局等部门提供支持，由专业风险投资公司管理运行，致力于培育英国重点产业领域的新兴企业，包括生物技术、合成生物学、工程、农业和人工智能等。除提供种子资金外，还面向早期的创业公司提供战略性建议和吸引私人投资。2023年3月，英国公布新的《科学技术框架》，为该基金增资1000万英镑。
2.2 英国商业部门的科研经费投入
英国科技公司高度重视创新，认为开展研发活动是其商业模式的基本驱动力。英国科技行业协会（TechUK）76%的成员企业表示，在英国进行研发对他们的业务拓展十分重要。2021年11月19日英国国家统计局（ONS）发布的《商业企业研发，英国：2020》显示，2020年英国商业部门的研发支出较2019年增长了9亿英镑左右，总额达到269亿英镑，增长率为3.5%，略高于2018年3.3%的增长率。
2020年，75%的商业部门科研经费来源于本部门（203亿英镑）资助，其次是15%的海外资金（39亿英镑）资助。根据《2020年欧盟工业研发投资记分牌》，2020年英国企业研发投入前10名详见表2，2020年共投入科研经费174亿英镑。排在前2名的公司属于生物制药行业，英国葛兰素史克公司和阿斯利康制药有限公司分别在全球排名第29位和第31位。从表2中也可以看出，英国的创新行业集中于生物制药、金融科技、航空航天、食品和能源等。
2.3 英国非营利性私营机构科研经费投入
经过多年发展，英国已有多个资金规模庞大、具有一定影响力的非营利性私营机构，如维康基金会、英国癌症研究中心和英国心脏基金会等，还包括众多图书馆和档案馆，植物园、动物园和自然保护区以及一些从事工程和设计、技术测试和分析的专业组织。根据英国国家统计局2021年8月公布的《英国国内研发总支出：2019》统计报告，2019年英国各类非营利性私营机构研发投入约17.67亿英镑，占比约为4.6%，与2018年相比，降低了0.4 个百分点。
以英国最具代表性的维康基金会为例，该基金会成立于1936年，根据制药业企业家亨利·维康爵士（Sir Henry Wellcome）的遗嘱成立，目前投资规模达387亿英镑，是英国最大的慈善组织，主要投资生物医药和生命健康领域。2020年初，维康基金会参与资助了牛津大学和阿斯利康制药有限公司共同开展的新冠疫苗研发，为应对新冠疫情做出了积极的贡献。2021年8月维康基金会宣布将对人类的三大健康挑战进行投资，包括气候变化、传染病和心理健康。根据维康基金会2021年年报披露，2020—2021年，维康基金会共投入12亿英镑，用于以改善健康为目标的科学研发。2021年维康基金会的研发投入约占英国非营利性私营机构研发投入的70%。2022年1月，维康基金会宣布将在未来10年投入160亿英镑用于科学研究，重点是资助下一代新冠疫苗的研发。
/
三英国科研经费投入的主要举措
2020年经合组织的平均科研经费投入占GDP的比重为2.68%，落后于以色列和韩国等研发领先的国家。英国采取多种手段提升科研经费投入。
3.1 英国政府加强科研经费投入的措施
英国政府将创新视为新冠疫情和“脱欧”后经济增长的关键支柱之一。2022年3月，英国政府宣布了2022—2025年度科研预算总额为398亿英镑，这是有史以来最高的科研预算计划。计划将250亿英镑分配给英国科研与创新署，用于支持其理事会和关键项目，以实现其制定的5年战略。包括：英国科研与创新署的7个研究理事会、英国创新署和英格兰研究署3年内投资168亿英镑的核心预算，其中投资20亿英镑用于跨理事会间共同开展的人才计划；在3年内对英国科研基础设施项目进行29亿英镑的投资，如位于卢瑟福国家实验室的钻石光源（DIAMOND）、ISIS脉冲中子和介子源大型科研设施的升级改造等。
3.2 英国引导商业部门加大科研经费投入的措施
3.2.1 研发税收抵免
英国研发税收抵免（R&D Tax Credits）政策于2000年启动，是英国政府为鼓励企业进行创新而推出的重点政策之一。英国研发税收抵免分为面向中小企业实施的加计扣除政策（SME计划），可按支付成本的65%扣除直接参与研发活动的外聘人员成本与项目支出；面向大企业实施的税收抵免政策（RDEC计划），在一定条件下，企业可按照研发成本的13%抵减应纳税额。这两者共同构成了英国政府为在英各类企业提供的最大的单一政府供资机制之一。英国公司的海外研发费用也符合研发税收抵免的申请资格。据英国海关与税务总署（HMRC）称，英国中小企业的研发税收抵免平均申请金额超过5万英镑，而大公司则超过60万英镑。但从2023年4月起，研发税收抵免政策将仅限于英国境内开展的活动，以创造一个增加支出、提升投资及创造更多就业机会的良性循环的经济环境。另外，英国2021年财政预算案中宣布了一项新的税收超额扣除政策，允许创新型企业针对固定资产投资申请更高的投资津贴，这一变化将会使英国的工厂和机械补贴的净现值从经合组织中的排名第30位提高到第1位。
3.2.2 专利盒制度
专利盒制度（Patent Box）是向递交专利申请的创新企业提供一定的税收减免措施，是英国创新激励措施的重要组成部分。自2013年推出专利盒制度以来，申请减免的金额逐年增加。2018—2019年纳税年度，1405家企业依据专利盒制度申请减免，减免总额达11.29亿英镑，其中超过一半的企业（755家）属于制造业（包括制药业），占减免总额的32%；且申请减免的公司中，28%为大型企业，约占减免总额的92%。
3.3 英国引导科研经费投入的金融措施
3.3.1 科技风险投资
英国具有多元化的金融生态系统，包括天使投资者、股权众筹平台和风险投资基金。2021年英国科技行业融资额高达293亿英镑，排名世界第4位，仅次于美国、中国和印度，稳居欧洲首位，高于德国和法国吸引的科技风险投资总额。
3.3.2 英国商业银行
英国商业银行（British Business Bank）是英国政府全资拥有、独立运作的商业开发银行，其主要与其他商业银行、风险投资基金等合作伙伴共同为中小企业提供商业贷款。银行贷款是成熟企业融资的最佳途径。创新企业申请债务融资的成功率很高，但是，拥有潜在知识产权价值、销售业绩有限的企业可能被视为风险投资，因此难以获得银行贷款。
3.3.3 推动养老金入市
为了增加对英国创新企业更多的投资，释放替代资金来源非常重要。英国拥有世界第三大养老金市场，但只有一小部分投资通过英国风险投资和私募股权基金支持创新。在英国养老金市场中，定额缴款（DC）养老金规模正在显著增长。英国政府计划将其中一部分用于生产性金融资产的投资，为养老金储蓄者带来更高的回报，同时增加用于创新的私人融资供应额度。
3.3.4 引导股权投资
英国政府还支持创新公司通过弹射网络（Catapult）获得商业融资。弹射网络利用其特定行业的知识和能力提高企业获得融资的能力，并使得创新创业企业与潜在投资者接洽。英国创新署的投资者合作伙伴计划帮助企业获得更多的私人融资，利用英国创新署的资金吸引私人资金来源的股权投资。英国“未来基金”向1190家企业发放价值11.4亿英镑的可转换贷款，截至2021年8月，贷款转化为股权后，英国政府持有158家初创企业的股份。
/
四英国科研经费多元化投入机制对中国的启示
4.1 建立持续稳定的科研经费投入机制
英国是近代世界科学中心之一，多元化的科研经费投入方式为英国科研活动提供了稳定的资金保障。英国“脱欧”后采用了竞争支持和稳定支持并重的科研经费投入体系，显著增加了政府对科研活动的经费支持，设定了众多优先发展的领域，同时重视吸引多元资本，尤其是海外资金对英国科研活动的投入，对提高英国科学研究的持续创新能力具有明确的导向作用。中国财政对于科研和人员的保障资金投入不足，竞争性资助和稳定性资助的比例不平衡。未来应进一步完善科研经费多元化投入机制，通过市场需求引导创新资源有效配置，形成推进科技创新的强大合力。
4.2 持续加大基础研究领域投入
英国创造了卓越的基础科学成就，在基础研究领域保持高效率的产出和世界领先地位。强大的基础研究是建设科技强国的基石。中国在科技创新方面已取得了重大成就，但基础科学研究短板依然突出，存在重大原创性成果不足、顶尖研究人才和团队缺乏、重大平台布局不完善、顶尖学科数量偏少等问题。需要进一步加大在基础研究领域的投入，长期稳定支持基础科学研究，重视培养基础学科专业人才，加强重点学科领域战略布局，在全社会营造重视和支持基础研究的良好氛围。
4.3 继续巩固企业创新主体地位
英国科技企业在科研经费投入和支出方面都处于绝对主体地位，市场的参与为科研发展、成果转化注入活力和能量。中国企业存在创新意愿不高、创新能力不强、创新资源不足等问题，应进一步强化企业创新主体地位，借鉴英国建设科创金融生态的做法，建立专职负责企业创新金融投资的科技银行，探索养老金等资金流向企业创新的方式方法，落实制造业企业研发费用税前加计扣除等税收优惠政策，进一步放宽创新型企业应纳税的抵扣条件，引导企业加大科研经费投入力度，培育壮大创新发展新动能。
4.4 面向产业建立创新协同机制
英国设立科研与创新署加强政府部门与行业组织、研发机构、企业间的联系，利用创新与科学种子基金培育新兴企业等，协同产业与创新发展。中国科技创新政策体系较为完善，但科技体制改革尚未完成，存在职能转变不到位、部门协同不够等问题。应进一步加强科技创新与产业发展的紧密衔接，支持科技领军企业联合产业链上下游企业、科研机构组建创新联合体，推动开展基础研究、应用研究、重大攻关、转化应用全链条创新，构建区域协同创新生态，为中国建设世界科技强国夯实基础。
转自丨科情智库
作者丨冯高阳，方微
